Introdução

A implementação de políticas públicas é um dos principais desafios dos seus formuladores. A sua complexidade é inerente às questões públicas e abarca desde a natural impossibilidade de um consenso sobre temas dessa natureza até o desafio de se obter a suficiente adesão dos envolvidos. O comprometimento governamental, apesar de extremamente relevante, não consegue, por si só, garantir o sucesso de uma política pública. Representantes das mais variadas classes, com interesses ideológicos e econômicos distintos, e o cidadão para o qual o programa se dirige são peças fundamentais do processo.

Para o desenvolvimento desse tema, discorro sobre a Avaliação de Impacto Regulatório, ferramenta de destaque mundial, que colabora para a produção de regulamentos de qualidade, alicerçados na consciência sobre os seus impactos sociais, econômicos e ambientais, e fornece aos agentes governamentais informações potencialmente capazes de direcioná-los a decisões assertivas, rumo aos resultados almejados. O alinhamento com as políticas do governo central e das governanças paralelas (que esbarram no tema ou podem ter seus programas afetados por ele) é outro ponto de destaque dessa Avaliação, que zela pela correção de rotas mediante o mapeamento preciso de desvios.

Meu interesse sobre o tema ganhou dimensão ao observar os movimentos da Agência Nacional de Vigilância Sanitária na construção de uma nova rotulagem nutricional no Brasil. Por se tratar de uma ação ainda pouco usual no país e de desfecho impactante na saúde pública e nos mercados por ela abarcados, acredito que o seu estudo nos auxilia a identificar outras oportunidades de aplicação pela ANVISA, sendo altamente estratégico.

Modelos de Implementação de Políticas Públicas

No contexto nacional, é comum observarmos a avaliação de políticas públicas no modelo ex-post, ou seja, após a sua implementação avalia-se quali e/ou quantitativamente o sucesso de um programa, subsidiando decisões sobre a sua continuidade ou não. Ocorre que neste caso, pouco pode se fazer em termos de ajustes ou de medidas corretivas e, se o resultado da avaliação for insatisfatório, ainda surgem discussões infrutíferas sobre a quem atribuir o insucesso: ao desenho do programa ou à sua implementação. Na melhor das hipóteses, as conclusões contribuirão para que não se repitam os mesmos desvios em um novo programa, mas os recursos financeiros e o tempo gastos no projeto em foco não serão mais recuperados.

Para evitar esse desgaste, formuladores de políticas públicas inclinam-se a seguir uma tendência mundial observada também no Brasil: a de se adotar o modelo ex-ante, que mapeia prováveis impactos e stakeholders previamente à implementação de um programa, antecipando ajustes e negociações e, consequentemente, aumentando o seu grau de sucesso. Neste sentido, o levantamento de experiências prévias, de procedência nacional e internacional, bem como a participação de diversos representantes da sociedade, é uma das ferramentas estratégicas utilizadas por esse modelo.

De maneira geral, além das avaliações ex-post e  ex-ante, também observa-se a avaliação pari passu,  que ocorre durante o estabelecimento de um programa, pois considera que por mais bem delineado que seja, não sairá pronto da sua fase de formulação: sempre haverá o que ser feito ou reajustado durante a sua implementação, dadas as características do próprio conceito de política pública (inserida em ambientes multifacetários, interligados a outras políticas de forma transversal ou paralela e composto por uma ampla gama de atores, munidos de interesses e de motivações sociais, institucionais, ideológicas e econômicas distintas).

Avaliação de Impacto Regulatório: AIR

Dentro do espectro da regulação, o campo de meu maior interesse, o Regulatory Impact Assessment ou Avaliação de Impacto Regulatório (AIR), é uma ferramenta que pode ser aplicada antes da adoção de um novo regulamento ou até mesmo depois, caso seja utilizada para uma análise retrospectiva das políticas regulatórias existentes.

Como situação emblemática da aplicabilidade retrospectiva da AIR, vale mencionar a decisão do presidente Barack Obama sobre a necessidade de os órgãos públicos americanos revisarem as políticas regulatórias existentes em 2011. Isso porque esta ferramenta fornece aos agentes do governo os reais benefícios de uma intervenção pública (já executada ou futura) com vistas ao social, às empresas, à economia, ao meio-ambiente ou a qualquer outra figura atingida pelo programa em avaliação, contribuindo para tomadas de decisões gerenciais mais assertivas e voltadas às metas do país.

Assim, trata-se de um instrumento governamental que analisa de forma racional e sistemática o tema público em enfoque, elencando as possíveis soluções e direcionando o gestor a tomadas de decisões alinhadas à realidade que se pretende transformar. Por ampliar a consciência sobre as consequências econômicas, sociais e ambientais ao país, acentua o alinhamento às diretrizes do governo central, como dito a pouco, como também de governanças paralelas envolvidas no mesmo tema.

ANVISA e AIR: inspiração e contexto nacional

Retornando à saúde pública no Brasil e à Agência Nacional de Vigilância Sanitária, considero a construção de um novo regulamento via AIR importante para o amadurecimento da regulação brasileira de modo geral, pois a prática desse aparato em nosso país é algo complexo e ainda pouco exequível para muitos de nossos órgãos governamentais, dada a estrutura organizacional e as múltiplas interações setoriais requeridas. A regulação norte-americana, por exemplo, conta desde 1980 com o Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), uma instituição bem estabelecida dentro do Executivo Presidencial que funciona como um agregador de informações.

Uma das funções do OIRA é coletar as informações dispersas no Executivo central, nas agências e nos seus departamentos, nos governos estaduais e locais e na sociedade civil. Em 2011 já era composta por 45 servidores públicos com dedicação integral. O seu dia-a-dia de trabalho está praticamente voltado a ajudar as agências a interagirem entre si, executando as suas atividades em consonância com os desafios e as preocupações do todo (múltiplas agências e órgãos governamentais). Auxilia na captura de comentários sobre os problemas que se pretende enfrentar e das alternativas para resolvê-los (direcionamento sobre propositura de regras), garantindo que haja a discussão necessária e que as alternativas pertinentes sejam efetivamente consideradas. Também promove o acesso aos comentários públicos em geral (para regras finais) e assegura a resolução de conflitos legais por meio do engajamento do segmento jurídico do Executivo central.

Pode-se concluir que o OIRA opera como um guardião do bom funcionamento dos procedimentos administrativos, do qual faz parte a Avaliação de Impacto Regulatório 1.

No Brasil, algo minimamente similar foi estabelecido em 2007, por meio do Decreto n° 6.062, que instituiu o Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação, PRO-REG:

Art. 1° … PRO REG, com a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatório, da coordenação entre as instituições que participam do processo regulatório exercido no âmbito do Governo federal, dos mecanismos de prestação de contas e de participação e monitoramento por parte da sociedade civil e da qualidade da regulação de mercados.2

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1The White House: Office of Management and Budget. Regulation and Information: About OIRA. Washington: Copyright© 2011. Disponível em: http://www. obamawhithouse.archives.gov/omb/oira/about.. Acesso em 01.jul.2018.

2 BRASIL. Decreto n°6.062 de 16 de março de 2007.Institui o Programa da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG, e dá outras procidências.

O PRO-REG está vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e é composto por dois comitês: um gestor (CGP) e um consultivo (CCP), cujas atividades são consideradas de caráter público relevante, porém não estão sujeitas à dedicação exclusiva e à remuneração. O CGP possui três representantes titulares (e seus respectivos suplentes), provenientes do Ministério do Planejamento, do Ministério das Finanças e do Ministério da Casa Civil. A CCP, por sua vez, é formada por um titular e seu suplente, advindos do Ministério da Justiça, do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), de agências reguladoras e dos Ministérios aos quais elas se vinculam.

Ora, considerando a breve explanação sobre o OIRA, sua estrutura, tempo em que se encontra em vigor (quase quatro décadas) e o suporte que fornece à estrutura regulatória norte-americana, é razoável concluir que a execução da AIR por qualquer segmento governamental brasileiro, mesmo após os incentivos advindos da criação do PRO-REG,  é consideravelmente desafiadora e merecedora do nosso apoio e reconhecimento, principalmente pelos benefícios econômicos e sociais gerados ao país.

Qualidade das regulamentações e AIR

A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), composta por 35 países dos quais o Brasil é parte desde os anos noventa, tem dado atenção especial à AIR e ao seu papel na criação de regulamentos de boa qualidade, identificados por: i) respeitarem os objetivos traçados pela política pública; ii) serem claros, simples e de fácil compreensão pelas pessoas em geral; iii) possuírem bases legal e empírica; iv) serem coerentes com outros regulamentos e políticas governamentais; v) proverem benefícios que justifiquem os seus custos e evitarem ou, ao menos, amenizarem eventuais danos no campo social, econômico e ambiental; vi) serem implementadas de forma transparente, com respeito à justiça e à equidade; vii) minimizarem os custos e as distorções de mercado; viii) beneficiarem inovações por meio de incentivos mercadológicos; ix) serem compatíveis com os incentivos de comércio e de investimento, tanto no âmbito nacional como no internacional3.

 

 

 

 

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3 MENEGUIN FB, BIJOS, PRS. Textos para Discussão 193. Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa. Senado Federal. Brasília, marco de 2016. Disponível em: <http://www.senado.leg.br/estudos>.Acesso em 28 de junho de 2018. p.3.

Eficácia, efetividade, eficiência e AIR

Na busca pelo sucesso de uma política pública e de mãos dadas à AIR, estão as figuras da eficácia, da efetividade e da eficiência:

A necessidade crucial de mais eficiência, eficácia e efetividade (3Es) das ações governamentais está intrinsicamente relacionada à questão do desenvolvimento, pois suas possibilidades são, muitas vezes, cerceadas devido aos limites que surgem quando os atores envolvidos na gestão pública não estão comprometidos com estes conceitos, resultando em impactos negativos na vida de todos os cidadãos.4

Antes de discorrer sobre cada uma, saliento que a conclusão sobre o sucesso ou não de um programa requer a clareza do avaliador sobre os objetivos traçados para a política pública, além do cuidado de se deslocar para o ponto no qual os formuladores se encontravam, levando em consideração as informações ali disponibilizadas e o ambiente econômico, social e político que os circundavam. Isto porque nos trajetos públicos é comum surgirem temas transversais às metas iniciais, que podem confundir e ofuscar a avaliação, gerando resultados distorcidos e dissociados da essência do programa em análise.

De maneira sucinta, a eficácia é a “capacidade de entrega”3 do gestor alinhada com os objetivos propostos, ou seja, trata-se da comparação entre as metas pretendidas e as metas alcançadas e pode ser relacionada ao princípio administrativo da publicidade, pois:

[…] propicia que as instituições avaliadas respondam às pressões por transparência, demonstrando que resultados estão sendo alcançados.4

A eficiência, por sua vez, carrega a bandeira do fazer “mais com menos”3. Refere-se à otimização dos recursos disponíveis, elemento crucial a qualquer governo, especialmente àqueles com sérios problemas orçamentários, tal como o Brasil. Inclusive, pode colaborar para o combate à corrupção. A eficiência também envolve a comparação com outras organizações:

[…]. Ou seja, não se deve apenas avaliar se houve desperdícios ou desvios dos recursos, mas também comparar a eficiência alcançada com a de outras organizações que podem vir a se tornar benchmarkers.4

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3 MENEGUIN FB, BIJOS, PRS. Textos para Discussão 193. Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa. Senado Federal. Brasília, marco de 2016. Disponível em: <http://www.senado.leg.br/estudos>.Acesso em 28 de junho de 2018. p.1-3.

4SANO H, FILHO MJFM. As Técnicas de Avaliação da Eficiência, Eficácia e Efetividade na Gestão Públicae sua Relevância para o Desenvolvimento Social e das Ações Públicas. Sistema de Información Científica. Red de Revistas Científicas da América Latina y el Caribe, España y Portugal.  Disponível em: <htttp://www.redalyc.org/html/752/75225787003>.Acesso em 01 de julho de 2018.p. 2-4.

 

A efetividade, por sua vez, avalia se os resultados atingidos são compatíveis com os esperados (impactos observados x impactos esperados).

[…] está relacionada ao impacto social que procura identificar os efeitos produzidos sobre uma população-alvo de um programa social. Por seu turno, avaliar o impacto social é mencionar o real valor de um investimento social 4.

Pelo exposto, a compreensão dos conceitos de eficácia, de eficiência e de efetividade ajuda-nos a reconhecer a importância de mantê-los atrelados à Avaliação de Impacto Regulatório.

ANVISA e a construção da nova rotulagem nutricional no Brasil

Voltando-nos novamente à aplicação da AIR pela ANVISA, o processo de construção das novas regras para a rotulagem nutricional no Brasil iniciou-se em 2014, quando setores distintos da sociedade se reuniram para debater o tema. Em 2017 foi disponibilizado o relatório do grupo de trabalho, que descreveu as atividades desenvolvidas no período, os problemas mapeados e as soluções propostas. No mesmo ano, foi realizado um painel técnico aberto à sociedade e a rotulagem nutricional foi incluída na agenda regulatória da agência, ciclo 2017/2020.

A cronologia acima e os dados epidemiológicos apresentados a seguir foram divulgados pela ANVISA no seu Relatório Preliminar de Avaliação de Impacto Regulatório 5 e tem como objetivo oferecer uma rotulagem nutricional de fácil visualização e compreensão pela população em geral, tornando-a apta a escolhas alimentares mais conscientes.

A motivação para se debruçar nesse tema pode ser explicada por dados alarmantes a respeito das Doenças Crônicas Não Transmissíveis (DCNT). Doenças cardiovasculares, câncer e diabetes são responsáveis pela maior parte das mortes no mundo e por 74% das mortes no Brasil. Apesar de essas doenças serem impulsionadas por diversos fatores, é sabido que a alimentação inadequada, o tabaco, o abuso do álcool e o sedentarismo representam papéis importantes para o desenvolvimento dessas patologias.

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4SANO H, FILHO MJFM. As Técnicas de Avaliação da Eficiência, Eficácia e Efetividade na Gestão Públicas e sua Relevância para o Desenvolvimento Social e das Ações Públicas. Sistema de Información Científica. Red de Revistas Científicas da América Latina y el Caribe, España y Portugal.  Disponível em: <htttp://www.redalyc.org/html/752/75225787003>.Acesso em 01 de julho de 2018.p.2- 4

5ANVISA: Gerência Geral de Alimentos. Relatório Preliminar de Análise de Impacto Regulatório sobre Rotulagem Nutricional. Brasília, maio de 2018. Disponível em: <http: //www. portal.anvisa.gov.br>. p. 30-33.

 

 

O mesmo relatório aponta que se adicionarmos a obesidade como mais um exemplo dessa cadeia multifatorial e analisarmos os gastos públicos por ela gerados no SUS, chegaremos ao montante de R$ 488 milhões, equivalente a 1,9% dos custos associados à assistência à saúde de média e de alta complexidade (gastos apenas com a população adulta).

Dentro desse contexto epidemiológico, a rotulagem nutricional ocupa uma posição importante nas políticas públicas direcionadas a melhores hábitos alimentares e à diminuição das DCNT, pois empodera as pessoas e gera ambientes propícios a escolhas alimentares conscientes5.

Relatório de AIR sobre rotulagem nutricional

O relatório preliminar de impacto regulatório sobre rotulagem nutricional publicado pela ANVISA em maio desse ano, ao meu ver, reúne as qualidades exigidas pela ferramenta de AIR e concretiza a conquista do primeiro passo rumo à implementação de um regulamento bastante ancorado às boas práticas de regulamentação, tendência mundial e já bem estabelecida em países desenvolvidos.

Diversas peças fundamentais à boa execução regulatória estão sistematicamente agrupadas nesse relatório, demonstrando o cuidado acadêmico sobre o tema e o compromisso em gerar um documento que seja característico de uma AIR.

Entre os assuntos abordados, o relatório identifica o problema público/regulatório (dificuldade de uso da rotulagem nutricional pelos consumidores brasileiros) e aponta as suas causas prováveis. Lista os atores afetados pelo problema, mencionando os consumidores, o setor produtivo de alimentos, o SNVS (responsável pelas ações de fiscalização da rotulagem de alimentos), os órgãos da administração pública (cujos programas para a adoção de hábitos alimentares saudáveis esbarram no problema regulatório ora em análise), sociedade civil (representada por órgãos como IDEC, PROTESTE, CFN e Abrasco), instituições acadêmicas (importantes para os embasamentos científicos necessários), OPAS e OMS (engajadas  na contribuição às ações necessárias, segundo experiências internacionais).

Também há a identificação da base legal que legitima a ANVISA a agir sobre o tema (Lei nº 9782, de 26 de janeiro de 1999) e a definição detalhada das metas a serem alcançadas para atingimento do objetivo geral: “facilitar o uso da rotulagem nutricional para a realização de escolhas alimentares pelos consumidores brasileiros” 5.

 

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5ANVISA: Gerência Geral de Alimentos. Relatório Preliminar de Análise de Impacto Regulatório sobre Rotulagem Nutricional. Brasília, maio de 2018. Disponível em: <http: //www. portal.anvisa.gov.br>. p. 64.

Todos esses assuntos, são complementados por explanações acerca dos contextos nacional e internacionais, das evidências científicas envolvidas no tema e das alternativas de soluções (normativas e não normativas). Ao final, tem-se a análise dos possíveis impactos, motivo central de todo o trabalho desenvolvido, finalizando com a divulgação da estratégia de implementação e com o mapeamento de seus potenciais riscos.

Conclusão

É gratificante observar atuações governamentais alinhadas com o arsenal acadêmico disponível e com a bagagem empírica formada por experiências nacionais e internacionais, extraindo delas o aprendizado e a não repetição de erros.

Ao aplicar a Avaliação de Impacto Regulatório, o órgão governamental revela a sua maturidade e o seu comprometimento com a finalidade pública. A atuação da ANVISA nas novas regras sobre rotulagem nutricional demonstra que, apesar dos desafios, é possível formular normas mais alinhadas às necessidades e às expectativas do país, colaborando para o desenvolvimento nacional.

Lista de Abreviaturas.

Abrasco: Associação Brasileira de Saúde Coletiva.

AIR: Avaliação de Impacto Regulatório.

ANVISA: Agência Nacional de Vigilância Sanitária.

CCP: Conselho Consultivo do Programa.

CGP: Conselho Gestor do Programa.

CADE: Conselho Administrativo de Defesa Econômica.

DCNT: Doenças Crônicas Não Transmissíveis.

CFN: Conselho Federal de Nutrição.

IDEC: Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor.

PROTEST: Associação Brasileira de Defesa do Consumidor.

SNVS: Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária.

OCDE: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico.

OIRA: Office of Information and Regulatory Affairs.

OMS: Organização Mundial da Saúde.

OPAS: Organização Panamericana da Saúde.

PRO-REG: Programa da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação

SUS: Sistema Único da Saúde.

Referências Bibliográficas.

ANVISA: Gerência Geral de Alimentos. Relatório Preliminar de Análise de Impacto Regulatório sobre Rotulagem Nutricional. Brasília, maio de 2018. Disponível em: <http: //www. portal.anvisa.gov.br>.

 

BRASIL. Decreto n°6.062 de 16 de março de 2007.Institui o Programa da Capacidade Institucional para Gestão em Regulação – PRO-REG, e dá outras procidências.

 

BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. O Brasil e a OCED. Disponível em: < htpp://www.itamaraty.gov.br>.

 

CASS RS. The Office of Information and Regulatory Affairs: Myths and Realities. Harvard Public Law Working Paper No. 13-07. 24.dezembro.2007. Acesso em 01. julho.2018. Disponível em: < htpp://www.papers.ssrn.com>.

 

MENEGUIN FB, BIJOS, PRS. Textos para Discussão 193. Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa. Senado Federal. Brasília, marco de 2016. Disponível em: <htttp://www.senado.leg.br/estudos>.Acesso em 28 de junho de 2018.

 

OECD 2015, OECD Regulatory Policy Outlook 2015. OECD Publishing, Paris. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1787/9789264238770-en>.

 

SANO H, FILHO MJFM. As Técnicas de Avaliação da Eficiência, Eficácia e Efetividade na Gestão Públicas e sua Relevância para o Desenvolvimento Social e das Ações Públicas. Sistema de Información Científica. Red de Revistas Científicas da América Latina y el Caribe, España y Portugal.  Disponível em: <htttp://www.redalyc.org/html/752/75225787003>.Acesso em 01 de julho de 2018.

 

 

THE WIHITE HOUSE. Office of Management and Budget. Regulation and Information: About OIRA. Washington: Copyright© 2011. Disponível em: <http://www. obamawhithouse.archives.gov/omb/oira/about.>. Acesso em 01.jul.2018.

 

WIENER. JB, ALEMANNO A. Comparing regulatory oversight bodies across the Atlantic: The office of information and regulatory affairs in the US and the impact assessment board in the EU. Susan Rose-Ackerman & Peter Lindseth, eds. Comparative Administrative Law, 2010. Publicado em 11.mar.2010. Acesso em 28. junho.2017. Disponível em: <htpp://www.poseidon01.ssrn.com>.

Por: Alessandra Collucci

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